Vreemdelingendetentie in Nederland
Migranten die geen geldige verblijfsvergunning (meer) hebben (‘ongedocumenteerden’) moeten volgens de Nederlandse wet uit eigen beweging het land verlaten. Doen zij dit niet, dan is hun verblijf in Nederland onrechtmatig, en kunnen zij het land uit worden gezet. Om mensen beschikbaar te houden voor uitzetting kunnen zij in vreemdelingendetentie (of vreemdelingenbewaring) worden vastgehouden.
Vreemdelingendetentie heeft in Nederland veel weg van een gevangenis (in ieder geval voor volwassen mannen, die verblijven in Detentiecentrum Rotterdam). In deze gevangenis zitten echter geen strafrechtelijk veroordeelden, maar onschuldige mensen die niet over de juiste papieren beschikken. Zij worden niet op strafrechtelijke, maar op bestuursrechtelijke gronden vastgehouden: hun opsluiting dient ertoe dat zij kunnen worden uitgezet. Maar ondanks deze bestuursrechtelijke grondslag is het wettelijke regime van vreemdelingendetentie gebaseerd op de strafrechtelijke Penitentiaire beginselenwet (Pbw).
Detentie vormt een zeer vergaande inmenging van de overheid in de persoonlijke vrijheid van mensen. Daar moeten goede redenen voor zijn. Het wringt daarom dat mensen, die geen strafbaar feit hebben begaan of daarvan worden verdacht, toch in een gevangenis-achtige omgeving worden vastgehouden. Nederland is hierover op de vingers getikt door het gezaghebbende Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing van de Raad van Europa.
Isolatie als disciplinaire straf
De Pbw voorziet in de mogelijkheid om ingeslotenen in een isoleercel (of andere ruimte) in afzondering op te sluiten. Dat betekent dat iemand 23 uur per dag op zijn of haar cel wordt opgesloten. Bij isolatie is er sprake van onthouding van zintuiglijke prikkels, verlies van autonomie, en een forse beperking van activiteiten en van contact met anderen. Ook in vreemdelingendetentie wordt vaak van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
Isolatie kan worden toegepast als ordemaatregel en als disciplinaire straf. In het eerste geval heeft de maatregel het herstellen en handhaven van de orde en veiligheid als doel. Vaak ligt hier een medische reden aan ten grondslag. Bij isolatie als disciplinaire straf moet sprake zijn van verwijtbaar gedrag, en dient het opleggen van de maatregel een corrigerend doel. In de praktijk wordt isolatie bijvoorbeeld regelmatig opgelegd als disciplinaire straf wanneer iemand plaatsing op een meerpersoonscel weigert. Het weigeren van een meerpersoonscel kan worden bestraft met twee weken isolatie. Na deze periode kan opnieuw twee weken isolatie worden opgelegd. In feite kan deze situatie steeds worden verlengd. Daardoor komt het voor dat mensen maandenlang in isolatie zitten. Andere redenen waarvoor isolatie in de praktijk als straf wordt opgelegd zijn bijvoorbeeld het vervuilen van de eigen cel of een andere ruimte in het detentiecentrum, of het beschadigen of vernielen van Rijkseigendommen.
Isolatie en zeker isolatie als straf hoort niet thuis in een bestuursrechtelijke setting zoals vreemdelingendetentie. Isolatie is zeer ingrijpend en kan, met name bij kwetsbare mensen, leiden tot ernstige psychische en soms ook lichamelijke klachten. In vreemdelingendetentie bevinden zich veel kwetsbare mensen met vaak een combinatie van psychische problematiek, gezondheidsproblemen of een heftig vluchtverleden. Volgens PILP is isolatie, gezien de potentiële (zeer) schadelijke effecten, altijd een disproportionele straf in de context van vreemdelingendetentie.
Nieuwe wet terugkeer en vreemdelingenbewaring
Momenteel heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring (Wtvb) controversieel verklaard. Deze nieuwe wet moet een juridisch nieuw regime scheppen dat beter aansluit bij het bestuursrechtelijk karakter van vreemdelingenbewaring. De Wtvb heeft de bepalingen over straf- en ordemaatregelen echter letterlijk uit de Pbw gekopieerd. De nieuwe wet zal dus geen verbetering brengen wat de toepassing van isolatie in vreemdelingendetentie betreft.
Klachtenprocedure
Mensen die zich in vreemdelingendetentie bevinden kunnen klachten indienen over omstandigheden in het detentiecentrum, waaronder isolatie. De klacht gaat dan over de beslissing van de directeur om iemand in isolatie te plaatsen. Deze klachten worden behandeld door de Commissie van Toezicht (CvT) en in beroep bij de Raad voor Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) (de penitentiaire rechter). Het Meldpunt Vreemdelingendetentie staat regelmatig mensen bij in deze procedure.
Wat doet PILP?
In september 2020 publiceerden Amnesty International, het Meldpunt Vreemdelingendetentie van Stichting Landelijk Ongedocumenteerden Steunpunt (LOS) en Dokters van Wereld een rapport over isolatie in vreemdelingendetentie. Uit dat rapport blijkt dat, ondanks de onomstreden kennis over de risico’s van isolatie, wetgeving, beleid en praktijk om isolatie te voorkomen in vreemdelingendetentie niet of nauwelijks zijn verbeterd. Het gebruik van isolatie in vreemdelingendetentie is de afgelopen jaren zelfs toegenomen.
Naar aanleiding van dit rapport heeft PILP een brainstorm georganiseerd om de mogelijkheden van een juridisch vervolg op het rapport te bespreken. Vervolgens hebben advocaten van Stibbe via Pro Bono Connect een procesadvies hierover geschreven. Uit het procesadvies bleek dat een civiele procedure vermoedelijk tot niet-ontvankelijkheid zou leiden, omdat de Hoge Raad in het Paspoort-arrest heeft bepaald dat de weg naar de civiele rechter – ook voor belangenorganisaties – alleen open staat, als er geen andere “met voldoende waarborgen omklede bijzondere rechtsgang” is. De penitentiaire rechter is zo’n rechtsgang.
PILP heeft daarom een model-klacht en een amicus curiae (een soort opiniebrief) geschreven voor de klachtenprocedure bij de CvT en RSJ. Dit deed PILP in samenwerking met Amnesty International, het Meldpunt Vreemdelingendetentie, advocaat mr. Frans-Willem Verbaas en advocaten van Stibbe.
In de klacht wordt de rechtmatigheid van de toepassing van de isolatie-bepalingen uit de Pbw aan de orde gesteld. Een ingeslotene kan namelijk aanvoeren dat de algemene regels die ten grondslag liggen aan een hem/haar betreffende beslissing van de directeur in strijd zijn met hoger recht. Wanneer dit het geval is, zal de CvT of RSJ de algemene regel onverbindend kunnen verklaren of buiten toepassing kunnen laten.
In de amicus curiae licht het PILP toe waarom wij denken dat de toepassing van de isolatie-bepalingen uit de Pbw, binnen de kaders van vreemdelingendetentie, in strijd zijn met hoger recht, met name artikel 3 en 8 EVRM. We hopen dat de penitentiaire rechter zich zal willen uitlaten over de rechtmatigheid van isolatie in vreemdelingendetentie.
De amicus curiae van PILP is hier te vinden.
